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La legge 92 del 2012 riforma Monti-Fornero

UNA LEGGE TRA AMBIZIONI DICHIARATE E METE RAGGIUNTE

di Pier Antonio Varesi

 

Professore Ordinario di Diritto del lavoro presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore. Direttore del Master in Politiche del lavoro e formazione presso la stessa Università.   Già Presidente dell’Agenzia del lavoro della Provincia autonoma di Trento.

 

  1. La riforma tra ambizioni dichiarate e mete  raggiunte.

La riforma in esame è nata con grandi ambizioni: il Governo, nel  presentare la sua proposta al Parlamento ed alle forze politiche e sociali, non ha nascosto di voler modernizzare la nostra legislazione del lavoro  mediante un provvedimento capace di lasciare traccia nel tempo e destinato, almeno  nelle intenzioni, a costituire la terza pietra miliare  nel cammino di revisione delle regole che disciplinano il funzionamento del mercato del lavoro (dopo la legge n. 196/1997 ed il d. lgs. n. 276/2003)[1].

Come si conviene a provvedimenti ambiziosi, l’intervento è ampio. Basti pensare al fatto che la proposta presentata dal Governo in Parlamento era composta di una settantina di articoli, una mole del tutto simile, quindi, a quella del  d. lgs. n. 276/2003.

Rinviando ad altra parte l’analisi puntuale delle legge, in questa sede mi limiterò a cercare di indicare il “senso” del provvedimento, le sue linee portanti  ed i principali elementi di innovazione.

 

  1.  Era necessario un nuovo intervento legislativo in materia?

E’ noto che il mercato italiano del lavoro negli ultimi decenni ha accumulato nodi irrisolti, nodi  su cui la crisi economica ha agito da detonatore. Non è tanto il tasso di  disoccupazione generale a preoccupare  (10,1%),  abbastanza in linea con molti altri  Paesi europei. Preoccupano  di più l’altissimo tasso di disoccupazione giovanile tra i 15 ed i 24 anni (36%) , il fenomeno dei giovani non impegnati né al lavoro, né in attività di studio, né in attività di formazione  ( i cosiddetti NEET, quantificati in oltre due milioni), il basso tasso di occupazione generale (che oscilla tra il 56% ed il 57%, contro il 70% che avremmo dovuto raggiungere nel 2010 secondo Lisbona 2000), il bassissimo tasso di occupazione femminile (46%, contro il 60%  che avremmo dovuto raggiungere entro il 2010, sempre secondo  Lisbona 2000) e le forti differenziazioni territoriali.

Il nostro  mercato del lavoro  presenta un quadro così poco confortante anche perché inquinato dal lavoro irregolare (specialmente nel Mezzogiorno ed in alcuni settori produttivi); l’Istat ha stimato infatti, per il periodo 2000-2010,  oltre due milioni di unità di lavoro irregolari (il dato è rimasto  relativamente stabile nel periodo).

Infine, nell’ultimo decennio anche i mercati del lavoro del lavoro più forti hanno registrato  la diffusione di forme di lavoro flessibili,  talora volte  a  mascherare normali prestazioni di lavoro subordinato (si pensi collaborazioni coordinate e continuative, anche in forma di lavoro a progetto, associazione in partecipazione, prestazioni di lavoro autonomo con partita IVA).

Questo mercato del lavoro, dunque,  non è efficiente, non è equo e non è inclusivo.

In questo contesto, l’azione della pubblica amministrazione risulta peraltro indebolita dalla mancata riforma degli ammortizzatori sociali (rinviata da decenni), dalla gracilità del sistema di servizi per l’impiego e dalla dispersione delle (poche) risorse pubbliche nazionali  in una pletora di incentivi alle assunzioni.

Ben si comprendono  quindi le pressioni sul Governo e sul  legislatore per nuovi provvedimenti che  sappiano incidere positivamente  sul funzionamento del nostro mercato del lavoro.

 

  1. Una  chiave di lettura del provvedimento

La strategia del governo per la riforma del mercato del lavoro prende forma in un clima arroventato dalla famosa lettera della Banca centrale europea del 5 agosto 2011 e dalla campagna di stampa per la soppressione dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori. Il 5 aprile il Governo, in ottemperanza agli impegni assunti al momento del suo insediamento,  presenta in Parlamento un d.d.l. che, in tempi rapidi, viene esaminato e modificato dal Senato  e successivamente  approvato, senza modifiche, dalla Camera dei deputati.

La legge n. 92/2012, che è l’esito di questo itinerario parlamentare,   si sviluppa attorno  a quattro comparti principali:

1) Le modifiche alla disciplina dei contratti di lavoro ed in particolare alle forme flessibili più comunemente utilizzate per l’ingresso al lavoro dei giovani;

2) Nuove regole in materia di  licenziamenti ed in particolare di sanzioni al licenziamento illegittimo nelle realtà produttive di maggiori dimensioni;

3) La riforma degli ammortizzatori sociali;

4) La  modernizzazione del sistema italiano di servizi per l’impiego.

La parte conclusiva include anche disposizioni riguardanti l’apprendimento permanente e la certificazione delle competenze, nonché, a seguito di modifiche introdotte in Senato,  norme sulla partecipazione dei lavoratori alla vita aziendale (sull’informazione e  consultazione, nonché  sulla partecipazione agli utili).

 

Nell’intento di offrire una chiave di lettura del provvedimento, è possibile segnalare due tratti che lo caratterizzano: la prima parte (i comparti sopracitati 1 e 2) è segnata dal “bilanciamento” ideale fra le  restrizioni all’utilizzo di forme di lavoro flessibili e le aperture   in materia di sanzioni ai licenziamento illegittimo (v. in proposito l’esplicita indicazione della legge in esame all’art.1, c. 1, lett. c);  la seconda parte (i comparti sopracitati  3 e 4) si regge sull’intreccio tra politiche attive e politiche passive: la riforma degli ammortizzatori sociali è immaginata come un tutt’uno con il  nuovo sistema di servizi per l’impiego.

 

  1. Le restrizioni alle forme flessibili di lavoro e la promozione dell’apprendistato.

Molti commentatori hanno sottolineato lo “scambio” tra le restrizioni all’utilizzo di alcune forme flessibili di lavoro e le aperture in tema di sanzioni licenziamenti individuali illegittimi.  Uno scambio, invero, più nitido nelle dichiarazioni di intenti che nel testo definitivo ma ancora intellegibile.

Certo, il legislatore non ha scelto la strada di “ridurre la congerie di contratti flessibili, né di razionalizzare il quadro delle varie figure di lavoro subordinato ed autonomo”[2]. L’unico contratto abrogato  è il contratto di inserimento mentre gli altri contratti flessibili sopravvivono con restrizioni (più o meno significative).

E’ dunque archiviata senza rimpianti  l’idea del c.d. “Contratto unico”, formula  che aveva dominato il dibattito autunnale ma fortemente  criticata  dalle parti sociali.

Si noti, però, che l’impostazione restrittiva non riguarda tutti i contratti di lavoro c.d. “flessibili”. Il criterio  che guida il legislatore non è la contrapposizione  tra contratto di lavoro standard (quello a tempo pieno ed a tempo indeterminato) e contratti flessibili. Ciò che preme al legislatore è separare la flessibilità buona da quella cattiva: dove la flessibilità è considerata buona se risponde a genuine esigenze aziendali ed  assicura ai lavoratori (nei limiti derivanti dalla particolarità del contratto) adeguati diritti e protezioni sociali, la flessibilità è cattiva se utilizzata impropriamente,  per mascherare rapporti di lavoro subordinato e,  dunque, principalmente per ridurre il costo della manodopera con danno del lavoratore.

Solo se si coglie questa scelta si può comprendere l’atteggiamento del legislatore nei confronti del lavoro subordinato a tempo determinato. Nei confronti di questo contratto non vi è un atteggiamento pregiudizialmente ostile. Anzi, per alcuni versi se ne facilita l’utilizzo: a partire dalla ammissione della a-causalità dell’assunzione a tempo determinato nel caso in cui si tratti del primo rapporto a tempo determinato (o di prima missione nell’ambito di un contratto di somministrazione) purché di durata non superiore a 12 mesi (quindi, nell’ipotesi indicata,  non è richiesta, per la legittimità apposizione del termine, la sussistenza di ragioni tecnico, produttive, organizzative o sostitutive, con un prevedibile effetto promozionale di questa forma di lavoro).   Altrettanto può dirsi delle norme che dilatano i periodi di legittima continuazione di fatto del rapporto dopo la scadenza senza la sanzione della conversione a tempo indeterminato[3].

Depongono in senso contrario due disposizioni che prevedono:

– l’ampliamento dell’intervallo richiesto tra un contratto a termine e l’altro (ed è invero rilevantissima la pausa sessanta o  novanta giorni imposta per i contratti che hanno avuto una durata, rispettivamente inferiore o  superiore ai sei mesi)   ma la norma è depotenziabile dalla contrattazione collettiva (ed in via supplettiva dal Ministro del lavoro);

– l’aggravio degli oneri contributivi, nella misura dell’1,4% della retribuzione imponibile a fini previdenziali (salvo si tratti di i lavoratori assunti a termine in sostituzione di lavoratori assenti o per attività stagionali); a parte il fatto che  è previsto che questo contributo addizionale venga restituito in caso di trasformazione del contratto di lavoro a tempo indeterminato, è evidente che esso non deriva  dal desiderio di limitare l’utilizzo del lavoro a termine bensì  dalla necessità di trovare risorse finanziarie per  la nuova indennità di disoccupazione (l’ASPI e mini ASPI),  accollando una parte dei costi a quelle forme di lavoro che maggiormente determinano l’accesso alle nuove provvidenze statali.

Pur tenendo conto di  queste  contraddizioni interne, il disegno del legislatore risulta confermato nel suo complesso. Anzi, appare ancor più evidente se si tiene conto della nuova disciplina dell’apprendistato, come risulta dal . lgs. n. 167/2001 e dalle (poche) modifiche introdotte dalla legge in esame.

Con un’azione a tenaglia il legislatore, per un verso, cerca di contrastare  l’utilizzo non genuino di forme di lavoro flessibili (ricorrendo principalmente alla presunzione relativa di subordinazione  o di collaborazione coordinata e continuativa a progetto)  e, per altro verso,  promuove il ricorso all’apprendistato, quale “modalità prevalente di ingresso dei giovani nel mondo del lavoro”  (v. art. 1, c. 1, lett. b).  Il nuovo apprendistato emerge, dunque,  come forma emblematica di buona flessibilità.

L’ambizioso obiettivo di trasformare l’apprendistato nel principale  strumento di contrasto alla disoccupazione giovanile fa leva sui  significativi  vantaggi che l’istituto  offre sia alle imprese che ai giovani.

–  Alle imprese porta in dote vantaggi  economici e normativi ed  offre opportunità  per una razionale gestione delle risorse umane.

Per quanto riguarda i vantaggi economici ricordo:

– la  fiscalizzazione degli oneri sociali (totale per le aziende fino a 9 dipendenti e comunque significativa per le imprese di dimensioni superiori) prorogabile per un ulteriore anno al termine del periodo di formazione;

– il salario ridotto (sotto-inquadramento per non oltre due livelli o, in alternativa, retribuzione dell’apprendista  fissata in percentuale della retribuzione del lavoratore qualificato e crescente in relazione all’anzianità di servizio).

Sotto il  profilo  normativo va ricordata  la possibilità di sciogliere liberamente il rapporto al termine dell’apprendistato e l’esclusione degli apprendisti dal computo dei limiti numerici per l’applicazione di particolare normative.

– Ai giovani  offre  l’opportunità di innalzare la loro  professionalità o mediante  il raggiungimento di  una qualifica contrattuale o mediante l’acquisizione di  titoli di studio durante lo svolgimento di un contratto di lavoro subordinato che assicura, pur con specificità, l’applicazione di istituti (ferie, tredicesima, t.f.r., maturazione dell’anzianità di servizio) e  protezioni sociali   (copertura previdenziale-pensionistica, assicurazione in caso di malattia e sostegno alla maternità, assegni familiari, assicurazione contro l’invalidità  nonché  accesso alla cig in deroga e in futuro all’ASPI) tipici   dell’area protetta del mondo del lavoro.

 

 

  1. Novità in materia di licenziamenti.

Le novità  in materia di licenziamenti sono riconducibili a due filoni, il cui ambito di applicazione è  circoscritto alle attività produttive di maggiori dimensioni:

a)     modifiche alla disciplina dell’apparato sanzionatorio in caso di licenziamento individuale “illegittimo” nelle imprese di maggiori dimensioni (leggi modifiche all’art. 18 dello Statuto dei lavoratori) per adeguarla “alle esigenze del mutato contesto di riferimento” (v. art. 1, c., lett. c);

b)   introduzione di un rito speciale per le controversie riguardanti i licenziamenti, nelle ipotesi regolate dall’art. 18 dello Statuto dei lavoratori.

Sul primo fronte l’esito è rinvenibile nella sostituzione dell’unitaria tutela reintegratoria prevista dal citato art. 18 in caso di licenziamento illegittimo, in una pluralità di regimi di tutela.

La nuova disciplina  configura ben 4 diverse e graduate forme di tutela:

–       in due di esse  permane la sanzione della reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro (ciò accade, ad esempio,   quando il licenziamento è riconosciuto come discriminatorio o avvenuto in concomitanza con il matrimonio oppure in violazione dei divieti di licenziamento previsti dalla legislazione a sostegno e tutela della maternità e paternità o, ancora, quando il giudice constati che non ricorrono gli estremi del giustificato motivo soggettivo o della giusta causa  addotti dal datore di lavoro per insussistenza del fatto contestato o perché il fatto rientra tra le condotte punibili, secondo la contrattazione collettiva,  con sanzioni meno gravi);

–       in altre due ipotesi, concernenti comportamenti del datore di lavoro meno gravi, la sanzione prevista è invece un’indennità risarcitoria (sul modello della disciplina che già si applica alle aziende di minori dimensioni).

 

  1.  Il nuovo  sistema di ammortizzatori sociali …….

Dopo decenni di rinvii (affidati alla formula “….. in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali…”), il legislatore  finalmente affronta la sfida e traccia le linee di un nuovo sistema di ammortizzatori sociali. L’ambizioso obiettivo è quello di coprire un’area molto ampia del lavoro subordinato (assicurando  sussidi  sia in caso di sospensione dal lavoro per motivi economici, sia in caso di disoccupazione involontaria) nonché un segmento dei collaboratori coordinati e continuativi (a cui è riconosciuta, a fronte di difficoltà occupazionali,  una specifica indennità).   Potrebbe essere definito un progetto a vocazione universalistica, con l’intento di superare i limiti dell’impianto categoriale che caratterizza attualmente la disciplina italiana in materia: è dunque un sistema più equo di quello che abbiamo conosciuto, visto che tende a coinvolgere una platea più ampia di potenziali beneficiari  e la sottopone a regole omogenee (anche se non del tutto uniformi). Non si può sottacere, peraltro, che per i lavoratori del settore industriale licenziati per riduzione di personale, la riforma riduce, a regime, la durata dei sussidi (che passano da 36 mesi a 18 mesi per gli ultra-cinquantacinquenni). Né che   il nuovo  sistema di sussidi, se comparato a livello europeo, non è particolarmente generoso: questa affermazione si giustifica sia per la “breve” durata dell’aiuto  (ad esempio, la recente riforma belga dei sussidi di disoccupazione prevede durate assai più lunghe), sia per l’assenza nel nostro Paese di forme di protezione a carattere assistenziale (v. reddito di ultima istanza o di cittadinanza), pur subordinate alla prova dei mezzi.

La transizione verso il nuovo regime è peraltro graduale: sono previsti tre anni (2013-2016) per il pieno dispiegamento  della riforma: nel frattempo continua ad operare la disciplina relativa ai trattamenti in deroga  e si procede al graduale  superamento dell’indennità di mobilità, la cui soppressione totale è prevista solo a partire dal gennaio 2017.

 

Per quanto riguarda la protezione in caso di sospensione dal lavoro per ragioni economiche, la novità più rilevante è rinvenibile nella sua estensione a tutti i lavoratori subordinati che operano presso datori di lavoro con più di  15 dipendenti, pur con una strumentazione variegata:

–        nei settori coperti dalla cassa integrazione guadagni resta questo istituto (con l’unica novità che viene eliminato l’intervento straordinario in caso di  procedure concorsuali);

–        negli altri settori è prevista la costituzione, ad opera delle parti sociali, di Fondi bilaterali di solidarietà aventi come fine principale  l’erogazione di sussidi in caso di riduzione o sospensione dell’attività  per ragioni economiche;

–       qualora, in settori esclusi dall’applicazione della CIG, la contrattazione collettiva non abbia previsto, entro il 31 marzo 2013, la costituzione di Fondi bilaterali di solidarietà, il Ministro può costituire un Fondo residuale di solidarietà, alimentato da contributi dei datori di lavoro dei settori interessati.

 

In caso di disoccupazione involontaria, invece,  la protezione dei lavoratori subordinati è assicurata mediante due nuovi istituti: l’assicurazione sociale per l’impiego (ASPI) e  la sua versione ridotta (denominata Mini-ASPI).

L’ASPI è un sussidio riconosciuto a coloro che si trovino in stato di disoccupazione e che possano far valere almeno due anni di assicurazione ed un anno di contributi nel biennio precedente l’inizio della disoccupazione. Può durare 12 mesi (18 mesi per gli ultra-cinquntacinquenni)  e si sostanzia in una somma pari al 75% della retribuzione mensile perduta per i primi sei mesi, per poi scendere al 60%  nei sei mesi successivi ed al 45% nell’eventuale ultimo semestre.

La mini ASPI è volta ad assicurare protezione a quei  lavoratori che non sono in grado di raggiungere i requisiti per l’ASPI pur avendo una  storia lavorativa non insignificante  alle spalle; se possono far valere almeno tredici settimane di contribuzione  negli ultimi dodici mesi hanno diritto ad un sussidio il cui importo  è calcolato con gli stessi criteri dell’ASPI. Grazie a questo intervento si estende la protezione ben oltre la cerchia dei lavoratori subordinati che attualmente accedono  all’indennità di disoccupazione ordinaria.

 

Il finanziamento di queste nuove misure è assicurato mediante l’applicazione ai rapporti di lavoro subordinato non a tempo indeterminato di un contributo addizionale, a carico del datore di lavoro, pari all’1,4% della retribuzione imponibile a fini previdenziali.

 

Infine, è opportuno ricordare che, a completamento del disegno di riforma, la legge n. 92/2012 ripropone la particolare indennità riconosciuta ai collaboratori coordinati e continuativi in monocommitenza  colpiti da periodi di disoccupazione e  che soddisfino alcune condizioni di reddito e contributive (condizioni invero abbastanza restrittive).

 

  1. Segue: …. e l’ulteriore passo nella costruzione del sistema italiano di servizi per l’impiego.

Il testo in esame coglier la necessità di affiancare i lavoratori in difficoltà occupazionale con servizi che li aiutino nelle crescita professionale e nella ricerca di un nuovo posto di lavoro (servizi per facilitare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro; attività di formazione professionale; promozione di stages e tirocini; servizi di outplacement).

In verità nella legge n. 92/2012 l’offerta di servizi è orientata in una duplice direzione: per un verso è concepita  a sostegno del lavoratore, per aiutare il disoccupato che cerca attivamente un nuovo lavoro a raggiungere il suo obiettivo; per altro verso è intesa quale strumento di controllo del comportamento attivo e cooperativo del disoccupato nell’attuazione dei processi posti in atto dalla pubblica amministrazione per favorire il suo rientro al lavoro.  Non a caso il nuovo sussidio non si chiama più indennità di disoccupazione ma Assicurazione sociale per l’impiego (ASPI): il sussidio è primariamente finalizzato a sostenere il reddito del disoccupato durante la fase di ricerca attiva del lavoro, non indennizza la mera perdita del posto di lavoro.  L’intreccio tra politica passiva (il sussidio) e politica attiva (i servizi) è dunque un tratto fondamentale della riforma, come si evince da un esame pur rapido  della normativa.

Mediante modifiche al  d.l.gs. n. 181/2000  vengono  stabiliti i livelli essenziali delle prestazioni (LEP)  concernenti i servizi per l’impiego. Il legislatore articola i LEP in tre aree ad intensificazione progressiva: quella per i disoccupati; quella per i disoccupati che  percepiscono sostegni al reddito  e quella dei lavoratori sospesi dal lavoro e beneficiari di integrazioni salariali. Si noti che questi ultimi, se sospesi dal lavoro per almeno sei mesi devono essere investiti da interventi formativi delle durata complessiva non inferiore a due settimane.

Sono poi definite puntualmente le regole della c.d. condizionalità,  sia per coloro che sono sospesi dal lavoro sia per coloro che sono disoccupati, qualora percepiscano sostegni al reddito (in particolare viene chiarito  cosa si debba intendere per “offerta congrua di lavoro”).

L’esito di questa normativa  richiama alla mente la legge francese del 1 agosto 2008, n. 758/2008,  sui “Diritti e doveri dei lavoratori disoccupati in cerca di impiego”: anche nel nostro Paese si va dunque configurando un “codice”  per regolare organicamente il rapporto tra il disoccupato e la pubblica amministrazione.

 

Viene inoltre riproposta  la delega al Governo (già prevista dalla legge n. 247/2007 e più volte reiterata ma mai attuata) per la revisione ed il rafforzamento dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro, delega da esercitarsi mediante intesa in sede di Conferenza permanente tra lo Stato , le Regioni e le Province autonome.

Risulta meno chiaro quale possa essere l’assetto istituzionale ed organizzativo su cui fondare  le attese per  la realizzazione di questo disegno.  Il silenzio del legislatore sul punto è probabilmente da attribuire all’incerto esito della processo di ridefinizione del ruolo e dei compiti delle Province. Una volta sciolti i dubbi in proposito, non potrà non essere affrontato anche questo fondamentale aspetto del nuovo sistema.

  1. Conclusioni

La legge n. 92/2012  è certamente assai complessa e molto  appesantita da ipertrofismo giuridico (male che  spesso aleggia sopra la nostra legislazione e che questa volta sembra aver colpito ancora).  In verità,   i diversi comparti della riforma  non  sono tutti  toccati da innovazioni di pari portata.  Forse l’intervento più incisivo è quello che si prefigura, a partire dal 1 gennaio 2017, nel campo dei sussidi di disoccupazione e del sostegno al reddito in caso di sospensione dal lavoro per ragioni economiche. Esso si dovrebbe intrecciare con l’offerta di servizi per l’impiego ma, su questo fronte, la legge è più vaga, in specie laddove si tratta di costruire un nuovo impianto istituzionale ed organizzativo idoneo ad assicurare l’offerta di servizi.

Va comunque riconosciuto che la (doverosa) ricerca di punti di equilibrio tra i diversi interessi in gioco ha portato a notevoli miglioramenti durante il cammino parlamentare. Tale ricerca non sembra però essere giunta, almeno a giudicare dalle rimostranze di molte parti sociali, alla definizione di un testo largamente condiviso. Potrebbero pertanto  maturare, anche nel breve periodo, le condizioni per primi ritocchi al provvedimento.

 

Pier Antonio Varesi

 


[1] Le modifiche introdotte dalla legge n. 247/2007 e dal d.l. n. 112/2008, conv. in l. n. 133/2008 possono infatti essere considerate non tappe ma provvedimenti di manutenzione ed aggiustamento della disciplina.

[2] M. T. Carinci, rel Pisa p. 15

[3] La prosecuzione di fatto del rapporto a termine oltre la scadenza prevista è ammessa per  30 giorni (in caso di contratto  di durata inferiore ai sei mesi nonché decorso il periodo complessivo di 36 mesi) o per  50 giorni negli altri casi.

 

 

 

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I Principi guida dello small business act

Come l’Unione Europea vuole il sostegno alle piccole imprese

Il rafforzamento della capacità competitiva delle regioni europee è preso sul serio dalle istituzioni comunitarie, che hanno emanato una direttiva impegnativa ed importante, lo Small business act, per garantire la valorizzazione del ruolo delle piccole e medie imprese, ma anche delle micro imprese, nel tessuto economico.

 

La consapevolezza dell’Unione Europea è che la libera iniziativa economica di ogni individuo necessiti di sostegno e stimolo: è infatti un vero e proprio valore da tutelare. Si tratta di un riferimento importante, per la creatività, l’agire di impresa e quel saper fare che l’Italia ha nella sua identità economica e che va quindi riconosciuto e promosso.

I principi dello Small business act sono coerenti con questo principio e sono i seguenti:

1. lo sviluppo di un ambiente favorevole all’imprenditorialità, anche per gli immigrati, i giovani, le donne ed i soggetti a maggior rischio di esclusione;

2. il sostegno agli imprenditori che vogliono riavviare l’attività dopo l’insolvenza;

3. l’eliminazione degli eccessi burocratici ed una pubblica amministrazione al servizio dell’iniziativa economica;

4. la semplificazione del sistema degli incentivi e delle procedure l’appalto, per sostenere la funzione e l’accesso delle piccole imprese;

5. la diversificazione delle forme di sostegno e di finanziamento, con attenzione al microcredito ed alla promozione dell’autoimprenditoria;

6. lo sviluppo dell’innovazione nelle pmi, sostenendo il capitale umano, le reti, le aggregazione ed il trasferimento sulle piccole imprese dei programmi nazionali per l’innovazione;

7. promuovere la green economy e le attività produttive e di servizi legate alla sostenibilità ambientale;

8. adeguare il mercato interno e le politiche pubbliche alla funzione centrale del sistema delle piccole imprese;

9. individuare forme di sostegno alla internazionalizzazione delle piccole imprese, all’apertura verso mercati esteri.

 

Si tratta di obiettivi di fondo, che l’Europa definisce in modo chiaro e che si adattano in modo davvero puntuale alle caratteristiche delle aziende italiane, che si distinguono per la piccola dimensione e che oggi mostrano la necessità di crescere in termini di qualità, innovazione e capacità di operare in rete, più ancora che per dimensioni. Non è un obiettivo di poco conto : mettere in connessione gli incentivi alle imprese, le politiche attive del lavoro e gli strumenti di promozione del mercato e dell’innovazione nelle reti di impresa non richiede solo una buona legge, ma soprattutto una azione condivisa con le regioni e le parti sociali di promozione della creazione di iniziative economiche e di abbattimento di ostacoli alle attività produttive che variano di molto da territorio a territorio.

Ogni anno il Governo italiano, entro il 30 giugno, dovrà presentare un rendiconto, un documento di verifica di quanto fatto, ed una normativa che definisce gli interventi ancora da fare. Un appuntamento che va quindi verificato e seguito con attenzione, per rimanere al passo con l’Europa delle imprese, del lavoro e dello sviluppo.

Lo statuto delle imprese: nuove regole e strumenti per le aziende

L’approvazione dello “ Statuto delle imprese” costituisce una importante ed interessante eccezione rispetto all’inerzia legislativa del Parlamento italiano : si tratta di un disegno di legge di iniziativa parlamentare, avviato dal parlamentare PDL Vignali, che è stato accolto con attenzione dalle diverse parti politiche e che è giunto nei mesi scorsi all’approvazione definitiva, grazie ad un sostegno trasversale e la convinzione dell’opportunità dell’adeguamento della nostra normativa agli standard europei in materia.

Il testo va considerato anche al di là del merito: si tratta della condivisione tra le forze politiche di un adeguamento a regole ed a modelli di definizione degli interventi a sostegno delle imprese. La nuova legge permette all’Italia di attuare nel proprio ordinamento i principi della normativa europea dello Small business Act, con un provvedimento da presentare al Parlamento entro il 30 giugno di ogni anno. La normativa prevede la trasposizione in modo chiaro e definito dei principi europei di ordine generale che intervengono per la regolazione delle attività delle imprese: la libertà di iniziativa economica, il contesto normativo certo, la semplificazione amministrativa, la trasparenza ed equità nell’accesso al credito.

Lo Statuto delle imprese stabilisce quindi il principio della sussidiarietà dal basso: la necessità di tutelare le iniziative economiche che partono dalle persone e dall’iniziativa individuale e territoriale. Le finalità della legge prevedono:

a)   il riconoscimento della centralità delle imprese nella crescita occupazionale e nello sviluppo economico;

b)   la necessità di costituire un contesto normativo, ma anche culturale, sociale ed economico volto a promuovere la crescita delle imprese e quindi di rimuovere gli ostacoli che si pongono a questo obiettivo;

c)    la necessità di favorire la promozione, l’avvio di nuove imprese, soprattutto di giovani e di donne;

d)   la valorizzazione del potenziale di crescita e di innovazione delle imprese, soprattutto delle piccole e medie imprese;

e)   il sostegno alla competitività del sistema delle piccole e medie imprese, soprattutto nel contesto europeo;

f)     interventi affinché la pubblica amministrazione operi per rispondere a queste esigenze, garantendo servizi efficienti e tempi adeguati ;

g)   la previsione che gli interventi promossi si adeguino in particolare alle specifiche esigenze delle imprese di minore dimensione.

Si tratta di principi che non vanno presi come mere dichiarazioni di intenti per due ordini di motivi: il ritardo in termini di capacità competitiva del sistema italiano si misura in gran parte nelle difficoltà del nostro paese sui punti esplicitati nelle finalità del provvedimento; il governo, per attuare lo Small business act, deve ogni anno presentare al Parlamento una relazione su come si attuano nel concreto questi principi, relazione che viene poi discussa, approvata e presentata alle Istituzioni europee.

E’ interessante notare come le norme mirano ad intervenire proprio sul terreno delle condizioni della capacità competitiva: terreno che non è risolvibile solo attraverso buone norme, ma che richiede servizi, strumenti, politiche ed un efficace rendiconto e capacità istituzionale sul territorio.

Lo Statuto delle imprese interviene quindi sui diversi principi declinati nelle finalità. Per quanto riguarda la semplificazione dei procedimenti per lo svolgimento dell’attività di impresa si stabilisce che le pubbliche amministrazioni si adoperino per lo snellimento delle procedure e comunichino tramite le Camere di commercio le norme ed i provvedimenti relativi all’attività di ogni tipo di impresa. Viene poi ridotta la sanzione amministrativa pecuniaria per omessa o ritardata comunicazione presso il registro delle imprese di denunce, depositi e comunicazioni. Viene poi definito un principio importante: Stato, regioni ed enti locali devono valutare l’impatto sul sistema delle imprese di ogni loro provvedimento e decisione, con particolare attenzione alle piccole imprese. E’ possibile introdurre nuovi oneri regolatori, informativi od amministrativi a carico delle imprese solo se contestualmente se ne riducono altri: anche in questo caso si tratta di un principio di portata innovativa, anche simbolica. Inoltre si deve prevedere una stima dei costi sulle imprese degli oneri introdotti.

E’ poi data delega al governo per recepire nel nostro ordinamento la direttiva europea che prevede che le pubbliche amministrazioni paghino le imprese entro il termine massimo di sessanta giorni. Gli interventi sulla capacità competitiva delle imprese mirano soprattutto al rafforzamento del sistema delle piccole imprese italiane e sono declinati attraverso interventi che tendono a promuovere l’innovazione tecnologica ed organizzativa, l’internazionalizzazione e la capitalizzazione. In particolare viene garantita la riserva minima del sessanta per cento alle reti di impresa e del venticinque alle piccole ed alle micro imprese rispetto agli incentivi concessi. Vengono poi introdotte norme per rendere più chiara ed accessibile la normativa sugli appalti pubblici, soprattutto per le piccole imprese. Viene quindi chiarita la possibilità e la modalità attraverso cui distinguere l’appalto in lotti, lavorazioni e subappalti ed innalzata la soglia economica entro cui si possono dare incarichi diretti per attività di progettazione di servizi, senza bando.

Infine si prevedono interventi per il sostegno alla creazione di impresa, soprattutto femminile e nelle aree in maggiore difficoltà.

Si tratta quindi di un testo di estremo interesse per un aspetto di fondo: la risposta alle indicazioni europee che chiedono al legislatore italiano di intervenire per promuovere un contesto favorevole all’agire di impresa. Lo sforzo delle norme che dispongono direttamente è interessante e deve essere completato ogni anno negli interventi delle leggi di attuazione dello Small business acrt ( un vero e proprio rendiconto che dovrà essere concreto e dettagliato) e dalle altre misure da adottare, anche con il concorso di regioni ed enti locali. Questo è tuttavia il punto dirimente per l’efficacia di questo intervento e della cultura che esprime: come adeguare a questi principi le scelte, le azioni e la capacità istituzionale delle nostre regioni ed enti locali ?

Il tema della governance, dei territorio e del rapporto tra lo Stato e le regioni per lo sviluppo e la crescita è infatti il punto chiave, lo snodo per misurare in Italia l’efficacia reale di ogni buona legge e di ogni programma di intervento, anche quando si interviene nel settore dell’economia privata.  Su questo sarà misurata l’efficacia reale di questa nuova legge per le piccole imprese.