IL JOBS ACT E LA VALUTAZIONE DELLE POLITICHE PUBBLICHE

parlamento interno

Un approfondimento di Giancarlo Modanesi sul tema della valutazione delle politiche del lavoro in Italia

In questi ultimi mesi è tornata prepotentemente al centro dell’attenzione dei media e del confronto politico l’annosa questione della valutazione delle politiche del lavoro e più in generale dell’efficacia delle politiche pubbliche.

L’occasione è stata fornita dai provvedimenti del Jobs Act a sostegno dell’occupazione. Dopo la pubblicazione dei dati dell’ Inps sui contratti a tempo indeterminato, l’attuale Presidente del consiglio aveva commentato “più di 700.00 contratti stabili in un anno, amici gufi, siete ancora sicuri che non funzioni?”.

L’affermazione, come è noto, ha suscitato un acceso dibattito tuttora in corso: “L’aumento del tempo indeterminato è merito del contratto a tutele crescenti o degli incentivi alle imprese?”. “Si tratta di nuove assunzioni o della trasformazione di contratti a termine?”. “L’intervento avrebbe funzionato anche senza mettere mano all’articolo 18?”. “Quanto hanno influito i fattori macroeconomici (prezzo del petrolio, cambio euro/dollaro, ecc.) sul mercato del lavoro italiano”?. “C’è il rischio che la crescita occupazionale sia stata drogata dagli incentivi alle imprese e che l’occupazione decresca quando verranno meno?”.

In questa polemica, legittima ancorché tutta italiana (perché è evidente che  più di 700.000 posti di lavoro stabili, o relativamente stabili, e con maggiori tutele sono meglio di niente), l’unica domanda sensata sarebbe: “I soldi potevano essere spesi meglio?”.

Anche questa domanda rischia però di rimanere senza risposta in un paese poco incline all’obiettività di giudizio ed eternamente imprigionato negli schematismi ideologici.

“I soldi sono stati spesi bene?” Al di là delle interpretazioni politiche, anche sul piano tecnico sembra non esserci scampo, basti pensare alla apparentemente salvifica soluzione dell’analisi controfattuale che in questo momento raccoglie tanti consensi. Ma davvero l’utilizzo di questo approccio metterebbe tutti d’accordo?

In che cosa consiste il metodo controfattuale? Semplificando, si tratta dell’approccio in base al quale, per avere una valutazione realistica e oggettiva di un qualsiasi provvedimento o programma, è necessario disporre di un termine di paragone che stabilisca quale sarebbe stato l’effetto di una determinata politica se l’intervento non ci fosse stato.

In sostanza, per stabilire se i provvedimenti del Jobs Act hanno avuto un effetto positivo sull’occupazione, è necessario stabilire cosa sarebbe accaduto in assenza di quei provvedimenti che (presumibilmente) hanno generato tale effetto, ammettendo la possibilità di un esito analogo anche in assenza dell’intervento stesso. È evidente che nel caso specifico il termine di paragone non è osservabile, dato che l’intervento c’è stato.

Dal punto di vista scientifico non si può certo negare l’utilità del “ragionamento controfattuale”. Ma è mai possibile che in un paese in cui di fatto non esiste un sistema di valutazione strutturato, efficiente, coordinato ci si possa perdere in virtuosismi tecnici e in pedanti dissertazioni accademiche comprensibili solo a pochi addetti ai lavori?

Sarebbe come discutere appassionatamente del modo migliore per servire un pranzo senza avere ancora preparato il menù.

Si determinino dunque, senza ulteriori ritardi, i  presupposti essenziali affinché la valutazione possa aver luogo attraverso una architettura e una infrastruttura di sistema finalmente efficace e adeguata e poi si dia libero sfogo al confronto sulle metodologie più appropriate da utilizzare. In questa prospettiva va considerato che il processo di riforma innescato dal Jobs Act ha rilanciato il tema della valutazione delle politiche del lavoro affinché queste possano essere costantemente monitorate e valutate.  Ora però, dopo decenni di annunci, è necessario passare ai fatti.

In Italia sono disponibili numerose fonti statistiche e una molteplicità di sistemi informativi che dovrebbero essere integrati, riorganizzati e gestiti attraverso il nuovo sistema informativo nazionale gestito dall’ANPAL (l’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro) con il coinvolgimento del Ministero del lavoro, dell’INPS, di Isfol, di Italia Lavoro e di Istat (come si può notare la piazza è molto  affollata). Anche le Università, gli Enti di valutazione e le Fondazioni con obiettivi di ricerca potranno candidarsi come valutatori esterni e costituire dei veri e propri osservatori indipendenti in grado di migliorare la qualità della valutazione.

Il nuovo sistema  informativo, almeno nelle intenzioni, sarà essenziale  nei prossimi anni perché investito di alcune funzioni essenziali:

  • da un lato dovrà sostenerela programmazione, la gestione e la valutazione delle politiche del lavoro attraverso la produzione di informazioni in grado di orientare l’azione degli operatori pubblici e privati;
  • dall’altro dovrà assicurare un monitoraggio continuo delle diverse misure messe in campo da istituzioni e tecnostrutture per sostenere il rilancio dell’occupazione[1].

Per non rischiare di cadere nella politica degli annunci, come è già accaduto negli ultimi decenni (tale è il lasso di tempo dedicato alla definizione di un sistema informativo nazionale del lavoro) vi sono alcuni punti di attenzione che andrebbero attentamente considerati:

  • l’architettura complessiva del nuovo sistema informativo;
  • gli attori del sistema e l’approccio alla valutazione;
  • l’indipendenza dei valutatori.

L’architettura di sistema

La creazione del nuovo sistema nazionale richiederà un enorme sforzo di razionalizzazione delle infrastrutture, della tecnologia, della logistica e dell’organizzazione per ottimizzare i costi di esercizio, migliorare la gestione operativa, l’efficienza e la flessibilità dei processi informativi.

Si tratta di un processo complesso che richiederà competenze inedite e di alto livello con forti ricadute organizzative e finanziarie che dovranno essere considerate con estrema attenzione, date le attuali ed evidenti criticità di sistema:

  • la frammentazione delle risorse destinate alla valutazione accompagnata da una spesa non coordinata;
  • la questione ancora non risolta della interoperabilità, integrazione e cooperazione tra i diversi sistemi informativi attualmente disponibili;
  • la lentezza e la burocrazia dell’apparato pubblico che rappresentano un forte ostacolo alla possibilità di coniugare innovazione tecnologica ed efficienza organizzativa.

L’operatività del nuovo sistema dipenderà quindi dalla capacità di ridisegnare complessivamente il modello informatico e informativo che sottende alla valutazione delle politiche del lavoro attraverso alcuni fondamentali orientamenti:

  • la condivisione delle infrastrutture fisiche (sedi, attrezzature, sistemi di controllo, accessi ) e tecnologiche;
  • la razionalizzazione delle spese di gestione attraverso l’integrazione funzionale dei centri di elaborazione attualmente esistenti;
  • l’attenta valutazione delle ricadute organizzative e il conseguente investimento in risorse umane, funzioni e professionalità altamente specializzate e multidisciplinari;
  • la compatibilità del sistema e l’integrazione tecnico-operativa con lo sviluppo diffuso della banda larga e ultra larga attualmente al centro dell’attenzione del governo.

Una prospettiva di questo tipo ha bisogno di una attenta pianificazione strategica, di decisioni certe, di tempo e di risorse stabili, pena la vanificazione dell’efficacia del sistema e della effettiva utilità degli investimenti.

 

Gli attori del sistema e le finalità della valutazione

L’impressione che si ricava dalla lettura dei vari atti e documenti programmatici riguardanti l’implementazione del nuovo sistema informativo nazionale e la questione della valutazione delle politiche è che permanga ancora un significativo grado di incertezza sui ruoli tecnici e istituzionali coinvolti e sul che cosa e come valutare.

La cosa certa è che i diversi livelli di governo del sistema dovranno operare in base a chiare regole di integrazione e condivisione dei dispositivi di analisi dei dati e delle informazioni, individuando ambiti e criteri comuni di osservazione e di valutazione.

In sostanza il livello micro (settore, buona pratica, caso specifico),  quello intermedio (programmi e interventi attuati in ambito territoriale) e quello macro (le politiche del lavoro attuate dal Governo) dovranno essere considerati ambiti fortemente integrati e riconducibili ad una visione e ad una logica condivisa di valutazione, pur conservando le loro specifiche caratterizzazioni (impresa titanica mai realizzata in Italia in nessun settore).

Sarà anche necessario superare la logica del monitoraggio tout court che normalmente produce enormi volumi di dati e informazioni di tipo descrittivo, ma poca valutazione intesa come espressione di giudizio non solo finale, ma anche ex ante e in itinere.

La  valutazione, infatti, dovrebbe riguardare:

  • le  decisioni da assumere e le risorse da impiegare, ad esempio, per affrontare e risolvere determinate emergenze occupazionali (valutazione ex ante). “Sono più efficaci gli incentivi alle assunzioni o è più logico ridurre la pressione  fiscale sul lavoro?” “Se si vuole utilizzare l’una e l’altra soluzione, come vanno calibrati gli interventi, con quali risorse e con quale tempistica?”.
  • l’andamento e i risultati intermedi di un dato programma in corso (valutazione in itinere). “L’intervento sta procedendo come previsto?” “Sono intervenute nuove variabili che suggeriscono eventuali variazioni di programma?”. “Si stanno raggiungendo gli obiettivi previsti?”.
  • un piano, un intervento, un programma già concluso (valutazione ex post). “Gli obiettivi previsti sono stati raggiunti?”. “Con quali eventuali scarti?”. “I risultati sono apprezzabili in termini di costi/ benefici?”.

È evidente che un approccio di questo tipo è praticabile solo se i diversi attori di sistema saranno in grado di definire obiettivi misurabili delle politiche e dei servizi per il lavoro, attraverso la definizioni di indicatori di risultato trasparenti e condivisi.

In prospettiva, date determinate aree di osservazione, la definizione dei risultati e la scelta dei relativi indicatori costituisce un aspetto essenziale,  purché definita anche in base al livello di risposta che il sistema complessivo dei servizi è in grado di assicurare, alle risorse umane e finanziarie disponibili e alle caratteristiche dei diversi mercati del lavoro (in base a quanto annunciato i CPI, pur in presenza di scarsità di risorse finanziarie, dovrebbero assumere tante e tali funzioni e così ambiziosi obiettivi da mettere fuori uso anche le più agguerrite macchine organizzative per l’impiego del sistema tedesco).

Un immane sforzo dovrà essere messo in gioco per dare concretezza ad un approccio fondato sulla programmazione per obiettivi nella prospettiva dell’interesse comune, in un Paese che, fuori dalla facile retorica della “casta”, vede tuttavia la presenza diffusa di un ceto politico ancora imprigionato in logiche clientelari, parcellizzate e localistiche.

Per non parlare di un apparato dirigenziale pubblico (ovviamente senza generalizzare) burocratizzato, orientato alla logica dell’adempimento e poco o per nulla attento ai risultati e all’efficacia dei servizi,  nonostante i ripetuti e per molti aspetti vani tentativi di riforma della pubblica amministrazione negli ultimi decenni.

L’indipendenza dei valutatori

L’opinione pubblica, i cittadini (anche se in modo non sempre esplicito e consapevole) sono i primi ad esigere che l’operato della politica e dei pubblici amministratori sia costantemente verificato, in modo possibilmente obiettivo, da soggetti terzi, indipendenti, qualificati, affidabili. Ma esistono nel nostro paese soggetti con queste caratteristiche? Organismi ai quali per competenza, trasparenza, affidabilità, effettiva terzietà possa essere attribuita la funzione di valutare, esprimere giudizi, indicare soluzioni tecniche ai decisori politici?

La dipendenza contrattuale ed economica dei soggetti e degli organismi preposti alla valutazione dalle stesse istituzioni pubbliche che devono essere valutate assicura indipendenza e imparzialità di giudizio?

I rapporti annuali dell’ISFOL che fotografano una situazione impietosa sullo stato dei servizi pubblici per l’impiego (di cui da decenni si annuncia il rilancio e il potenziamento pur in assenza di adeguati investimenti finanziari), ci dicono che probabilmente ciò è possibile, a condizione  che le valutazioni tecniche siano ascoltate, considerate con attenzione e soprattutto utilizzate per correggere errori, ritardi, inadempienze.

Le principali esperienze realizzate a livello europeo indicano la possibilità di soluzioni istituzionali e organizzative che meglio di altre possono garantire l’indipendenza della valutazione. Ad esempio nella tradizione anglosassone le istituzioni, pur affidando la valutazione ad organismi interni, prevedono che questi riferiscano del loro operato e delle indagini svolte con apposti report periodici indirizzati al parlamento.

Inoltre, trasparenza dei metodi, piena accessibilità dei dati al mondo accademico, massima apertura al contributo di organismi privati di valutazione possono rappresentare la base per la diffusione della cultura e della prassi della valutazione, se pur con una chiara distinzione dei ruoli e delle responsabilità.

Naturalmente non esistono ricette facili, la valutazione è un’attività complessa per numerosità di soggetti coinvolti, per difficoltà correlate alla raccolta e al trattamento dei dati, per la molteplicità delle variabili che possono condizionarne l’attuazione, per le diverse prospettive e logiche (più o meno intenzionali) con cui può essere attuata.

Al di là degli aspetti etici e culturali che dovrebbero caratterizzare una valutazione orientata all’interesse comune, per poter finalmente disporre di un sistema di valutazione utile al Paese, più che partire dalle risposte sarebbe utili ripartire dalle domande. Chi valuta? Che cosa è utile e opportuno valutare? Con quale sistema informativo? Con quali risorse? Con quali professionalità? E infine, perché le risposte a queste domande siano coerenti con le esigenze dei cittadini, come tornare al buon senso di ormai antica memoria?

Una realtà politica e sociale in cui è possibile sostenere tutto e il contrario di tutto, in cui anche la più palese evidenza può essere disconosciuta, in  cui il concetto di obiettività è asservito al “gioco” politico incontra serie difficoltà a proiettarsi nel futuro. È importante, quindi, rilanciare con forza la cultura della valutazione affinché gli attori politici e istituzionali, se pur portatori di interessi diversi, possano giungere a decisioni condivise e convergenti. Ciò può avvenire solo a condizione che vi sia una reale disponibilità a risolvere questioni controverse, abbandonando vecchi schematismi ideologici e atteggiamenti demagogici nocivi per l’interesse del paese, costruendo le adeguate infrastrutture tecnologiche, definendo con chiarezza finalità, obiettivi, ruoli e responsabilità nel processo di valutazione e affrontando con coraggio la questione dell’indipendenza dei valutatori.

[1] Questa rivista ha pubblicato negli ultimi mesi numerosi interventi sul tema.  In un suo articolo Maurizio Sorcioni chiarisce bene che  cosa dovrà diventare il sistema informativo del lavoro per attuare gli interventi previsti dalla riforma in atto.