IN VENETO UN MANIFESTO PER UNA ALLEANZA DI CONTRASTO ALLA DISOCCUPAZIONE

AGENZIA SOCIALE VERONA interno

Tra coloro che hanno promosso il Manifesto in Veneto, dirigenti di enti pubblici e privati, responsabili di strutture di servizi sociali e per il lavoro, esponenti del mondo della cooperazione sociale, esperti del settore.

A cura di Giancarlo Modanesi * e Orazio Zenorini *

 

Perché un Manifesto sulle politiche di inclusione

In questi lunghi anni di crisi le condizioni del mercato del lavoro si sono molto deteriorate anche nel Veneto, determinando una consistente crescita dei disoccupati, alimentata dai nuovi flussi di ingresso, dalla dinamica dei licenziamenti, nonché dalla difficoltà dei disoccupati preesistenti di uscire dalla loro condizione.

Nel contesto più generale delle difficoltà occupazionali sono sempre più numerose le persone che, pur cercando attivamente, non trovano lavoro e cresce sempre più il numero dei lavoratori e delle lavoratrici che al termine dell’erogazione degli ammortizzatori sociali si ritrovano ancora senza occupazione e senza alcun sostegno economico. Una situazione problematica che, naturalmente, ha implicazioni di ordine economico, sociale e familiare.

I promotori del Manifesto, nel periodo che va da aprile a giugno 2015, hanno avviato un ampio confronto nel territorio veneto sulle possibili strategie e sulle scelte da attuare per sostenere l’accesso al lavoro delle persone che, in numero crescente, versano in condizioni di disagio: non solo coloro che per condizioni di svantaggio sono tradizionalmente ai margini del mercato del lavoro ma anche persone in età adulta con una lunga carriera lavorativa alle spalle ma ancora lontani dall’età pensionabile.

Per superare questo problema, il Manifesto, tuttora all’attenzione delle Province, dei Comuni, delle Conferenze dei sindaci, della Cooperazione sociale e delle Fondazioni bancarie, propone di compiere scelte coraggiose e uno sforzo comune per integrare risorse istituzionali, progettuali, finanziarie e professionali che consentano di avviare programmi e interventi mirati e coordinati a sostegno delle persone a rischio di esclusione.

Non si tratta di un Manifesto politico, ma piuttosto di un invito all’azione, ispirato dalla sensibilità, dalle convinzioni e dalle esperienze concrete vissute dai promotori in un contesto maturo e innovativo quale è quello della Regione Veneto.

In questi anni di crisi, infatti, va dato atto alla Regione di avere operato con decisione per realizzare una rete di servizi idonea ad affrontare i rischi di esclusione dal mercato del lavoro delle persone in condizioni di maggiore disagio, agendo in più direzioni:

  1. realizzando tre fondamentali pilastri del sistema dei servizi (accreditamento, sistema informativo lavoro, standard operativi e gestionali);
  2. adottando politiche attive che prevedono un’azione cooperativa tra centri per l’impiego, agenzie per il lavoro e Enti accreditati;
  3. mettendo a punto gli strumenti per un’azione più efficace dei servizi (disciplina dei tirocini, patto di prima occupazione, contratto di mobilità);
  4. sperimentando nuove forme di finanziamento delle misure e degli interventi di politica attiva (doti lavoro, voucher, progetti a sportello, ecc).

Per i promotori del Manifesto, ora è necessario affrontare la sfida più importante: “Il dimensionamento dei servizi per assicurarne in chiave universale la fruibilità in base a livelli essenziali delle prestazioni e la certezza delle risorse finanziarie per garantirne la sostenibilità”.

I principi ispiratori del Manifesto

Le idee contemplate nel Manifesto, si fondano su alcuni principi essenziali che rappresentano altrettanti elementi di progettazione dei dispositivi e degli strumenti proposti per il rilancio delle politiche di inclusione.

L’efficace programmazione  di questo  tipo di  politiche risulta storicamente complessa in Italia a causa di una serie di criticità del settore riscontrabili su tutto il territorio nazionale:

  • la parcellizzazione e frammentazione delle funzioni istituzionali in tema di politiche sociali e del lavoro in capo a soggetti con responsabilità differenziate e con scarsa propensione all’ interrelazione (che ancora permane);
  • l’orientamento alla erogazione di servizi indifferenziati nei confronti della generalità dei soggetti in cerca di occupazione, con scarsa attenzione alle specifiche problematiche dell’ utenza e alla personalizzazione delle risposte;
  • la scarsa integrazione delle reti locali dei servizi pubblici e privati per la necessaria ricomposizione della filiera informazione – orientamento – formazione – lavoro – sostegno economico e sociale (laddove è necessario).

A fronte di questa situazione, un aspetto fondamentale da cui parte il Manifesto è il “carattere multidimensionale della condizione di esclusione” che, a parere dei promotori,  può essere affrontato attraverso alcuni orientamenti strategici proposti in forma di principi ispiratori traducibili in altrettanti obiettivi di politica del lavoro.

Integrare le politiche e fare sistema

Il sostegno all’inserimento lavorativo, nelle sue diverse declinazioni organizzative e metodologiche, è un fenomeno che richiede soluzioni basate su un approccio multi-dimensionale, interistituzionale e intersettoriale: integrazione tra politiche attive e passive del lavoro e tra queste e le politiche sociali, dell’istruzione e della  formazione.

Per gli estensori del Manifesto, fondamentale fattore di successo delle politiche attive è rappresentato dalla capacità di “fare sistema, ottimizzando le risorse istituzionali, normative, finanziarie, informative e professionali disponibili, per farle convergere verso  obietti prioritari e condivisi”.

Il Manifesto evidenzia come a livello locale (soprattutto a seguito del “superamento della Province”) in assenza di chiare regole di governance del sistema, gli  interventi a sostegno dell’occupazione rischiano di essere realizzati cogliendo occasionalmente le opportunità disponibili in termini di  bandi e di  interventi pro – tempore e non in modo razionalmente e intenzionalmente programmato.

Ottimizzare le risorse finanziarie disponibili

Un’altra indicazione importante contenuta nel Manifesto riguarda la capacità di organizzare efficientemente e razionalmente le risorse finanziarie disponibili.

Come è noto, le risorse pubbliche destinate alle politiche sociali e del lavoro in Italia, sono strutturalmente  inadeguate rispetto ai crescenti bisogni della popolazione, ciò è apparso con maggiore evidenza nelle  fasi più acute della crisi.

La creazione di “Fondi integrati” o di “Fondi unici” costituiti a livello locale e destinati alle politiche di inclusione, alimentati sia da soggetti pubblici che privati (finanziamenti UE, nazionali e regionali disponibili) in base a logiche  di “finalizzazione convergente”, risulta quindi fondamentale.

In questa prospettiva i promotori del Manifestano richiamano l’attenzione sul nuovo ciclo di programmazione 2014 – 2020 che dovrebbe essere oggetto di attenta analisi e valutazione, soprattutto nella prospettiva di promuovere organismi, strumenti e luoghi specifici dedicati alla “co- progettazione multiattore” delle politiche.

Adottare una visione integrata delle politiche di inclusione

Le analisi di contesto condotte attraverso metodologie appropriate e basate su dati e indicatori attendibili in grado di orientare i processi decisionali anche su base scientifica, possono risultare particolarmente utili per la programmazione istituzionale.

La finalità è quella di definire una mappa delle emergenze socio-occupazionali del territorio per poi restituire ai decisori politici  informazioni utili a supporto della programmazione.

Il Manifesto propone che le analisi condotte a questo scopo debbano caratterizzarsi per un approccio multidisciplinare, partendo dal presupposto che le persone disoccupate o espulse dal ciclo produttivo sono portatrici di bisogni complessi di natura non solo occupazionale, ma anche economica, sociale, psicologica, abitativa, familiare.

Consolidare la rete integrata dei servizi

Altro punto chiave del Manifesto è rappresentato dalla presenza di strutture pubbliche (CPI) private (Agenzie per il lavoro e altri Operatori accreditati) e del privato sociale (Terzo settore in generale) collegate in una logica di rete e in grado di offrire una gamma ampia e diversificata di servizi e quindi maggiori opportunità di accesso ai servizi stessi da parte dell’utenza.

L’approccio proposto è centrato sull’integrazione funzionale di una gamma più o meno ampia di servizi occupazionali, sociali, assistenziali, abitativi, in cui ciascun soggetto della rete, presidia un servizio o prestazione  specifica, riconducibile ad un piano di intervento personalizzato per l’utente.

In sostanza, ciascun ente o struttura di erogazione  “porta in dote” il proprio apporto specialistico, “ciò che la struttura sa fare meglio” per vocazione, consolidata esperienza e per mandato istituzionale, ma nell’ambito di un percorso di fruizione dei servizi unitario e coordinato.

Valorizzare il ruolo degli operatori dedicati ai servizi

A parere dei promotori, un requisito essenziale per  innovare le politiche di inclusione, è rappresentato dalla pratica di approcci multiprofessionali e quindi dalla presenza di operatori con ruoli, competenze e vocazioni diverse.

Oltre alla condivisone di una comune cultura professionale e organizzativa tra operatori di provenienza diversa, un altro prerequisito fondamentale per il successo degli  interventi è rappresentato dalla presenza di alcune specifiche professionalità.

Tra le più  innovative che il Manifesto si propone di promuovere e diffondere quella del “Case manager” (o Agente di rete), una figura che nasce in ambito sanitario per la gestione del percorso di cura del paziente, in grado di promuovere e attivare soggetti, enti e professionalità presenti nel territorio in una logica di rete.

Il successo di queste professioni, dipende ovviamente dalla loro legittimazione sociale, istituzionale e contrattuale, elementi ai quali si è prestata fin qui scarsa attenzione.

 

Che cosa propone il Manifesto

Il Manifesto propone il rilancio delPatto territoriale per il lavoro”, strumento già previsto dalla legislazione italiana, come dispositivo di programmazione a sostegno dell’occupazione dei cittadini maggiormente vulnerabili, avvalendosi di un organismo tecnico con specifiche funzioni di supporto alla realizzazione degli interventi: l’Agenzia Sociale.

Il Patto territoriale ha lo scopo di raccogliere l’adesione attiva dei diversi soggetti pubblici e privati interessati a promuovere le politiche di inclusione nel territorio e l’Agenzia Sociale, organismo di emanazione privata che opera in convenzione con il pubblico, ha la funzione di assicurare una gestione efficace e razionale dei programmi, coordinandone l’attuazione attraverso la rete territoriale dei servizi pubblici e privati in base a criteri condivisi di trasparenza e ottimizzazione delle risorse finanziarie disponibili.

Patto territoriale e Agenzia Sociale sono quindi strumenti complementari di un unico disegno poiché il Patto può identificare nell’Agenzia l’organismo preposto alla supervisione e coordinamento degli interventi e delle iniziative concordate tra gli aderenti al Patto stesso.

Si tratta di una proposta che punta al recupero di valori e di principi essenziali di una buona politica attiva del lavoro, quali: la sussidiarietà, la programmazione istituzionale multiattore, la collaborazione organica tra operatori pubblici, privati e del privato sociale, la valorizzazione della centralità della persona e del capitale umano.

E’ opportuno ricordare che lo sviluppo di strategie locali per l’inclusione attiva è uno degli obiettivi strategici della Programmazione dei Fondi Comunitari 2014 – 2020 e costituisce una linea prioritaria del Piano Operativo Regionale del Fondo Sociale Europeo della Regione Veneto.

Questi i motivi fondamentali per cui il Manifesto propone di disegnare un nuovo modello di “Welfare territoriale”, attraverso una “grande alleanza strategica per un progetto comune e l’istituzione di un organismo di gestione stabile capace di realizzarlo ”.

Le esperienze concrete cui si ispira il Manifesto

Le proposte e i modelli di riferimento del Manifesto si ispirano, se pur in prospettiva evolutiva, ad una logica di continuità e di valorizzazione di alcune specifiche esperienze realizzate nel territorio del Veneto, ma replicabili e trasferibili in altri contesti locali:

 

  • Il “Patto Sociale per il Lavoro Vicentino” avviato dalla Giunta provinciale di Vicenza nel 2010, che prevede una serie di strumenti e di politiche congiunte per fare rete con gli attori territoriali al fine di fronteggiare la crisi del mercato del lavoro attraverso interventi pluriennali;
  • l’Agenzia Sociale – Lavoro & Società, nata nel 2006 in convenzione con la Provincia di Verona, che coordina e attua interventi pluriennali a sostegno di persone svantaggiate sulla base di indirizzi concordati a livello interistituzionale nel territorio veronese.

 

Il Patto territoriale

Come è già stato ricordato il Patto territoriale proposto dal Manifesto è uno strumento previsto dalla legislazione nazionale sulla programmazione negoziata.

Nell’ordinamento italiano la programmazione negoziata è definita dalla legge n. 662/1996, articolo 2 comma 203 lettera a, come “regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e altre parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi riferiti ad un’unica finalità di sviluppo nell’ambito del territorio di riferimento”.

Tra gli strumenti della programmazione negoziata definiti dallo stesso testo legislativo, vi è il Patto territoriale, quale “strumento più adeguato per definire l’accordo che lega enti locali, parti sociali e altri soggetti pubblici o privati interessati alle politiche di sviluppo in una determinata area geografica”.

Per i promotori del Manifesto, al Patto Territoriale spetta in generale il compito di coordinare, animare, sostenere e monitorare tutte le iniziative concordate tra i partner in tema di politiche del lavoro inclusive:

  1. coordinare interventi di sostegno all’occupazione da realizzare attraverso le risorse finanziarie comunitarie, nazionali e regionali che saranno disponibili nel periodo di Programmazione 2014-2020 e con il concorso di finanziamenti pubblici e privati di diversa tipologia e natura;
  2. creare un Fondo territoriale per il lavoro, cui le parti che sottoscrivono il Patto contribuiscono sia in modo diretto che “canalizzando”  finanziamenti provenienti da altre fonti;
  3. sostenere la collaborazione tra amministrazioni pubbliche, in particolare i Comuni, per la creazione concertata di opportunità lavorative per le categorie svantaggiate, mediante il rilancio di prestazione e servizi di pubblica utilità in una logica non assistenziale.

L’Agenzia Sociale trova la propria legittimazione nella Legge 30/2003 e seguente D.lgs. di applicazione n.276/03 (l’articolo 13 definisce il “sistema  e le regole di raccordo pubblico-privato”) e nella Legge regionale del Veneto n° 3/2009 che all’articolo 26 recita “Al fine di favorire l’inserimento/reinserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati (…) le province possono costituire agenzie sociali, di cui all’articolo 13, del D.lgs 2003, n. 276 (…) previo il loro accreditamento ai sensi dell’articolo 25 della presente legge”.

La “formula” Agenzia Sociale, in sostanza, si concretizza nella formalizzazione delle reti pubblico – private dei servizi, attraverso la costituzione di un “Soggetto giuridico stabile” in grado di superare la logica delle intese e delle collaborazioni transitorie.

Nel Manifesto, l’Agenzia Sociale è il soggetto che sulla base degli obiettivi definiti a livello interistituzionale (Patto Territoriale) e di apposite convenzioni, coordina operativamente le risorse strategiche della rete (finanziamenti, tecnologia, progetti, risorse umane) per l’attuazione di interventi rivolti a soggetti a rischio di esclusione socio – occupazionale, coinvolgendo in modo attivo e paritario tutti i partner interessati.

L’appello conclusivo del Manifesto

Il Manifesto si conclude con un appello conclusivo di adesione ad una “grande alleanza” tra tutti di soggetti a vario titolo coinvolti nelle programmazione e attuazione delle politiche di inclusione a livello territoriale.

E’ un richiamo ad uno sforzo comune per integrare risorse istituzionali, progettuali, finanziarie e professionali e per mobilitare tutte le intelligenze e le volontà disponibili per avviare interventi condivisi e coordinati a sostegno delle persone escluse dal lavoro.

La proposta, attualmente in discussione nei territori del Veneto, è rivolta alla più ampia platea dei soggetti che rappresentano enti, organismi, istituzioni impegnate a livello locale nel contrasto alla disoccupazione, con l’auspicio di raccogliere non solo adesioni al Manifesto, ma anche critiche costruttive e suggerimenti per migliorarne i contenuti e garantirne  la più ampia diffusione.

Nella attuale fase di incertezza per quanto riguarda l’assetto locale del sistema nazionale delle politiche attive e dei servizi per il lavoro, le proposte contenute nel Manifesto rappresentano indiscutibilmente una occasione di approfondimento e di valutazione sia sul piano tecnico che su quello istituzionale.

La Regione Veneto, per parte propria, potrebbe considerare la possibilità di favorire la diffusione della formula “Agenziale sociale”, individuando livelli e contenuti di gestione integrata dei servizi in una logica di “area vasta”.

Il Ministero del Lavoro (attraverso le proprie tecnostrutture) potrebbe approfondire la conoscenza del “modello” proposto per valutarne la trasferibilità nell’ambito di altri sistemi locali.

Modello che, peraltro,  assume rilevanza strategica anche alla luce dei processi di riforma in atto a livello nazionale, che ridisegnano l’architettura complessiva del sistema delle politiche attive e passive del lavoro senza fornire indirizzi certi per quanto riguarda la dimensione territoriale dei servizi per il lavoro.

La Legge n. 183/2014 (conseguente al Jobs Act), infatti, affida il coordinamento dei Centri per l’Impiego all’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del LAVORO (ANPAL) e la c.d. “Riforma del Rio” (Legge n.56/2014) riordina la disciplina sulle Province che, allo stato attuale, non avrebbero più competenze in tema di politiche del lavoro.

L’impatto delle due riforme va valutato con grande attenzione e con la consapevolezza della necessità di equilibrare diverse esigenze:

  1. quella di garantire il coordinamento delle politiche a livello nazionale, attraverso una “Agenzia centrale” in grado di promuovere e assicurare prestazioni efficaci ed omogenee dei servizi in tutte le regioni italiane;
  2. quella di salvaguardare l’autonomia delle Regioni nella programmazione delle politiche del lavoro e nella organizzazione delle strutture di erogazione pubbliche e private;
  3. quella di assicurare un livello locale di presidio dei servizi in base al principio di sussidiarietà e prossimità.

Allegato:

MANIFESTO – IDEE E PROPOSTE PER UNA GRANDE ALLEANZA

*Esperto di politiche e servizi per il lavoro

*Presidente Agenzia Sociale  Lavoro & Società