IL MODELLO OLANDESE VISTO DA VICINO

Il sistema olandese di attivazione al lavoro e welfare in questi anni è cambiato. Cambiamenti che hanno fatto parlare di privatizzazione e di decentramento,  anche a sproposito. Andiamo a vedere di cosa si tratta e quali sono le indicazioni.

Dopo l’approvazione del JOBS ACT il dibattito sulla riforma si sta via via focalizzando sui diversi principi introdotti dalla legge delega e tra questi l’istituzione dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione. I decreti attuativi dovranno, infatti, definire quale assetto assumerà il nuovo organismo che rappresenta una assoluta novità per il nostro ordinamento.

Come è noto  l’Agenzia “partecipata da Stato, regioni e province autonome e vigilata  dal  Ministero  del  lavoro” sarà dotata di “di competenze gestionali  in  materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASpI”  ed è intorno a questi assiomi che il legislatore dovrà determinarne la missione, la natura ed il modello organizzativo. Ovviamente non si tratta di una invenzione italiana. Infatti, in Europa, negli ultimi 10 anni la gran parte dei paesi europei si è dotata di Agenzie che consentissero di governare e di integrare le politiche attive e passive. L’obiettivo, rispondendo alle raccomandazioni della Commissione in merito all’adozione di modelli di flexsecurity,  era quello di garantire,  al crescere della flessibilità dei mercati del lavoro nazionali, efficaci strumenti di tutela dei lavoratori nelle fasi di “non lavoro”, attraverso supporti economici accompagnati da misure di attivazione (servizi di intermediazione, formazione), che ne aumentassero l’occupabilità. Poiché in quasi tutti i paesi europei i servizi per il lavoro, le misure di attivazione e quelle di supporto (ossia l’erogazione delle indennità di disoccupazione) venivano, tradizionalmente, gestite da organismi istituzionali diversi, la gran parte degli stati membri si è dotata di agenzie con il compito di integrare le diverse funzioni in un’unica istituzione.

Sono nate così[1], tra le altre,  l’Agenzia Federale tedesca per il lavoro  (Bundesagentur für Arbeit,) nel 2005, il Pole Emploi francese nel 2008, il SEPE spagnolo nel 2008,, la UWV WERKbedrijf olandese  nel 2009, mentre nel  2011 il Department of Work and Pensions britannico  ha assorbito l’agenzia JOB Centre Plus nata nel 2002. Austria, Svezia, Danimarca  si sono anch’essi dotati di agenzie strumentali con la stessa missione ed è interessante osservare come paesi con  assetti istituzionali diversi (federali, regionalistici o centralizzati) e modelli di regolamentazione del mercato del lavoro altrettanto differenti (con diversi livelli di flessibilità in ingresso ed in uscita) abbiano tutti adottato la soluzione agenziale come organismo tecnico per la gestione delle politiche del lavoro.

Attualmente l’Agenzia Federale Tedesca, sia per risultati raggiunti (drastica riduzione della disoccupazione inclusa quella di lunga durata), sia per il fatto di essere stata inserita in un contesto di natura federale, rappresenta il principale riferimento per il modello di Agenzia che si sta realizzando in Italia.

Tuttavia, recentemente, soprattutto da chi teme derive centralistiche, è stato richiamato  il modello di agenzia adottato nei Paesi Bassi ritenuto più vicino alla realtà italiana  in quanto maggiormente “rispettoso” del decentramento delle competenze tra il livello centrale e le Regioni, contrapponendolo  a quello tedesco (che per altro è federale). Si tratta di una evidente semplificazione come mostrano i resoconti delle visite di studio condotte dal Ministero e da Italia Lavoro nei principali paesi europei (inclusa appunto l’Olanda) per approfondire la conoscenza sulla gestione dei servizi per il lavoro e i modelli di Agenzia adottati. Sebbene, come vedremo, l’esperienza olandese abbia implementato soluzioni innovative, la dimensione nazionale dell’agenzia non si discosta significativamente dal modello adottato in Germania.

L’ordinamento olandese attribuisce alla agenzia nazionale UWV  costituita nel 2009,  il compito di gestire le politiche passive ed attive. UWV integra al suo interno i convenzionali servizi per il mercato del lavoro, i servizi d’incontro tra domanda e offerta di lavoro, di orientamento e consulenza, con quelli relativi al reinserimento, all’erogazione di sussidi per la disoccupazione, alla protezione e alla previdenza sociale, oltre alla gestione di tutti i relativi servizi informativi. L’UWV è un’organizzazione centralizzata da cui dipendono circa 30 sportelli locali, direttamente sottoposti all’autorità del Consiglio di Amministrazione nazionale dell’Agenzia. Questa articolazione lascia un grado di discrezionalità agli uffici decentrati, tanto che gli obiettivi nazionali non vengono automaticamente condivisi in tutto il Paese, bensì viene mantenuta qualche misura di negoziazione tra il livello territoriale (le Municipalità)  e quello nazionale che porta alla realizzazione di veri e propri programmi di area.

L’Agenzia offre servizi integrati congiuntamente con altri attori di riferimento, (le associazioni di impresa e  le Agenzie private di somministrazione e di outplacement)  ed attraverso la sua rete di servizi  territoriali ha  competenze sui  percettori dei sussidi di disoccupazione (che in Olanda hanno una durata di 24 mesi),  mentre le Municipalità hanno competenza sulle politiche sociali, ossia sulle diverse forme di  sostegno riservate alle  persone particolarmente disagiate,  che avendo terminato l’accesso al sussidio di disoccupazione (perché ancora disoccupati dopo i 24 mesi previsti dalla legge o perché ritenuti “disabili” al lavoro anche per ragioni sociali) richiedono altre tipologie di prestazioni sociali. Le Municipalità  pertanto collaborano con l’agenzia ma operano essenzialmente nel reinserimento sociale dei gruppi svantaggiati e, più in generale, nella gestione dei sussidi di assistenza sociale.

Come appare evidente, il modello olandese  della UWV, opera sulla base di indirizzi nazionali e programmi territoriali, realizzati in  collaborazione con le imprese per sostenere lo sviluppo locale (concordando programmi di formazione e raccogliendo le vacancies)  e con le  Municipalità per favorire  l’integrazione tra politiche del lavoro e politiche sociali . Ma nella gestione della platea dei lavoratori beneficiari di  indennità di disoccupazione è all’agenzia, attraverso i servizi per il lavoro, che spetta la funzione strategica di integrare la componente attiva e quella  passiva ne più ne meno di quanto avviene in Germania.

L’aspetto più originale dell’esperienza olandese, anche rispetto alla soluzione tedesca,  non è nel decentramento, ma nel forte processo di digitalizzazione dei servizi. Da due anni, infatti, sotto la spinta di un drastico taglio del budget destinato agli  SPI, l’Agenzia olandese  ha avviato un programma per la digitalizzazione dei servizi, che mira a realizzare dei veri e propri  e-services, facendo di Internet il canale preferenziale delle prestazioni al cliente, mantenendo  entro margini residuali gli interventi face-to-face (10% del budget), destinati ai target  per i quali la distanza dal mercato del lavoro risulta più elevata (over-50 e disabili).

La trasformazione, attuata in modo graduale, sta sostanzialmente cambiando le caratteristiche dell’offerta di prestazioni, l’organizzazione dei servizi sul territorio, la governance e l’articolazione degli obiettivi tra il livello nazionale e territoriale. L’approccio web oriented  sta rafforzando la dimensione “nazionale” del sistema, uniformando sia gli standard sia le prestazioni. Tutti i servizi, infatti, poggiano su un unico imponente ed efficiente  sistema informativo che assiste on line tutti i disoccupati beneficiari di indennità di disoccupazione (con operatori dedicati che seguono via internet ciascun iscritto rispondendo alle domande degli utenti entro 24 ore). Il sistema fornisce indicazioni sulle vacancies e sulle opportunità di lavoro più coerenti con il proprio profilo professionale (grazie ad un sistema intelligente), raccoglie e smista all’operatore di turno le domande degli utenti, offre brevi percorsi di autoformazione  e soprattutto traccia le  attività di ricerca attiva del lavoro che ogni beneficiario di indennità di disoccupazione è tenuto a svolgere ed a registrare on line (almeno quattro in un mese pena la decurtazione del sussidio del 25% per ogni violazione del patto di servizio). Indipendentemente dalla residenza, quindi, oltre l’80% degli utenti  interagisce con la rete dei servizi per il lavoro dell’Agenzia via internet ed anche le Municipalità, quando si tratta di verificare le competenze e la carriere professionale degli assistiti, utilizzano il sistema messo a punto dall’Agenzia. I risultati sono molto incoraggianti (aumento dei tassi di placement e soddisfazione degli utenti) ed il modello olandese sta ricevendo grande attenzione da molti paesi per la capacità di razionalizzare le spese (soprattutto di personale) ed aumentare i tassi di reinserimento dei disoccupati. Ovviamente l’esportabilità del modello  è condizionata dai livelli di alfabetizzazione tecnologica della platea di riferimento ed in Italia, ma non solo, sarebbe oggi  impensabile immaginare che otto disoccupati su dieci siano in grado di utilizzare  i servizi on line. Ma almeno per una parte degli utenti italiani, soprattutto i giovani più scolarizzati, forse sarebbe possibile, contenendo così gli insostenibili investimenti sul personale dei servizi che sarebbero necessari anche solo per  avvicinarci  alle esperienze tedesca (100 mila operatori), francese (50 mila) o britannica (60 mila). In altre parole, chi pensa che la soluzione olandese sia vicina alla caotica realtà del nostro paese commette un grave errore. Nulla è più distante dalla realtà olandese  del sistema Italiano che oggi vede 20 modelli organizzativi diversi di gestione delle politiche attive (si pensi all’accreditamento), un numero imprecisato di sistemi informativi (regionali e provinciali) assolutamente incapaci di dialogare tra di loro e, tantomeno, di seguire e controllare la  partecipazione dei beneficiari di sussidi di disoccupazione a programmi di reinserimento. Ecco perché il Jobs Act prevede la costituzione di una Agenzia nazionale per  l’occupazione .



[1] http://bancadati.italialavoro.it/bdds/ViewScheda.action?product=DOCUMENTA&uid=dff88dea-250c-4c43-9bf5-70af6cfaa80a&title=scheda#